L’approche projet en Mauritanie : limites, paradoxes et urgence d’un État maître d’ouvrage

L’APPROCHE PROJET A MONTRÉ SES LIMITES 

Depuis plusieurs décennies, le développement de la Mauritanie, comme celui de nombreux pays africains, se conjugue au rythme des projets : projet d’accès à l’eau, projet de santé, projet d’éducation, projet pastoral, projet de gouvernance, projet d’employabilité, projet de résilience, projet d’appui institutionnel, projet de renforcement des capacités, projet d’autonomisation de ceux-ci, ou de celles-là…, avec des dénominations qui ont épuisé les combinaisons possibles des 26 lettres de l’alphabet pour puiser dans l’alphanumérique, et des coûts qui donneraient le tournis au commun des observateurs.

En somme, à chaque difficulté correspond son projet. À chaque projet, son unité de gestion, son coordonnateur, ses experts, ses procédures, ses marchés, ses ateliers, ses véhicules, ses consultants, ses indicateurs, ses missions de supervision à court et mi-parcours, ses phases et son échéance.

Puis le projet s’achève ; mais le problème, lui, demeure trop souvent.

En effet, d’aucuns pensent que l’approche projet n’a pas mis le pays sur la voie d’un développement équilibré et durable, a lourdement endetté les générations futures et n’a servi, principalement, qu’à enrichir des élites dont la probité ne fait pas l’unanimité.

Mais il serait injuste de nier les réalisations produites par l’approche Projet. Des routes, des adductions d’eau, des écoles, des infrastructures et des dispositifs sociaux ont effectivement été financés. Il est même indéniable que les investissements massifs dans les infrastructures ont contribué à améliorer l’accès des Mauritaniens à certains services de base.

La question n’est donc pas de savoir si les projets ont fait quelque chose. La véritable question est autrement plus exigeante : après plusieurs décennies de projets, ceux-ci ont-ils construit les institutions capables de rendre leur intervention progressivement inutile ?

C’est là précisément que le bilan mérite débat.

En effet, la Mauritanie dispose de ressources considérables : minerais de fer, d’or, de cuivre, ressources halieutiques et, désormais, hydrocarbures. Pourtant, la transformation de ces atouts en capital humain et en développement territorial laisse à désirer.

Cependant, la critique de l’approche projet doit être formulée avec précaution. Il serait inexact de soutenir que la Mauritanie est engagée dans une trajectoire d’endettement mécaniquement explosive à cause des projets. L’enjeu est plus profond : quelle qualité institutionnelle et quel patrimoine collectif durable obtient-on en contrepartie des ressources nationales et extérieures mobilisées ?

Car une dette soutenable peut financer un mauvais investissement, comme une dette élevée peut financer un investissement transformateur.

La question essentielle n’est pas seulement, comme semblent le croire certains : combien avons-nous emprunté ?

Elle est, plutôt, qu’avons-nous construit, et qui sera capable de le gérer dans vingt, trente ou cinquante ans ?

Il faut avouer que l’approche projet est intellectuellement séduisante.

Le bailleur finance un objectif déterminé, sur une période définie, avec des résultats mesurables. Des procédures spécifiques permettent, théoriquement, de sécuriser l’argent, d’accélérer les décaissements et de rendre les responsables identifiables.

Mais lorsque cette procédure exceptionnelle devient le mode ordinaire de conduite de l’action publique, une contradiction apparaît.

À côté d’un ministère chargé durablement d’une mission, surgit une structure temporaire chargée de réaliser une partie de cette même mission.

Cette dernière dispose parfois de moyens financiers, matériels et humains que l’administration permanente n’a pas. Elle recrute les meilleurs cadres, fait appel à des consultants, bénéficie de procédures adaptées à son financement et répond à un calendrier propre.

On obtient alors un curieux partage des rôles : l’administration possède la compétence juridique ; le projet possède les moyens.

C’est probablement l’une des pathologies institutionnelles les plus importantes du modèle.

Le paradoxe devient saisissant lorsque des projets sont créés précisément pour « renforcer les capacités » d’administrations auxquelles les modalités d’exécution du développement ont progressivement retiré une partie de leurs capacités opérationnelles.

L’expérience du projet mauritanien de gouvernance du secteur public est instructive. Approuvé en 2016 et clôturé en 2022, il visait notamment l’amélioration de l’allocation, de la mobilisation et de la gestion des ressources publiques. Son coût a dépassé 24 millions de dollars et ses documents prévoyaient une composante consacrée à la gestion du projet.

Ce projet a produit des résultats jugés « modérément satisfaisants » par la Banque mondiale et a notamment soutenu des institutions nationales.

Mais cela illustre parfaitement notre interrogation : pourquoi faut-il continuellement créer des projets temporaires pour permettre à des institutions permanentes d’exercer leurs fonctions normales ?

La multiplication des structures de projet engendre un autre effet, rarement comptabilisé dans les évaluations : la fragmentation du capital humain de l’État.

Un fonctionnaire expérimenté confronté à des conditions de travail difficiles voit naturellement dans un projet financé par un partenaire extérieur une opportunité professionnelle. Il serait absurde de lui reprocher ce choix.

Mais collectivement, la mécanique peut conduire à un transfert des compétences des structures administratives pérennes vers des dispositifs temporaires. Le ministère devient alors parfois moins un lieu de conception, de programmation et de maîtrise d’ouvrage qu’un point d’ancrage institutionnel d’une constellation de projets.

Et lorsque le financement s’arrête ?

Une partie de l’équipe se disperse, les consultants partent, certains dispositifs déclinent et l’on prépare… un nouveau projet pour « réhabiliter » les « réalisations » de celui finissant ou, encore, en créer de nouvelles qui n’échapperont pas au cycle ainsi décrit…

Le développement devient ainsi un éternel recommencement.

La seconde faiblesse de cette approche est particulièrement saisissante : elle fragilise la cohérence territoriale du développement.

Un projet raisonne naturellement selon son objet.

L’hydraulique finance l’eau. L’éducation finance l’école. La santé finance le poste de santé. L’agriculture finance l’aménagement agricole. L’énergie finance l’électrification.

Mais un territoire ne fonctionne pas par secteurs ; il est un ensemble indivisible.

Une ville de l’intérieur, une Moughataa ou une localité a simultanément besoin d’eau, d’énergie, d’école, de soins, de routes, de télécommunications, de débouchés économiques et d’administration.

Ainsi, une école sans eau ne constitue pas un système éducatif.
Un centre de santé sans route n’est pas véritablement un service de santé.
Un aménagement agricole sans énergie ni commercialisation n’est pas une politique de développement rural.

En réalité, l’homme habite un territoire ; le projet, lui, habite une ligne budgétaire.

C’est ici qu’intervient le principe fondamental de spécialisation fonctionnelle de l’espace.

L’aménagement du territoire ne devrait pas consister à répartir des équipements suivant les opportunités offertes par les financements disponibles. Il devrait d’abord identifier la vocation des territoires, leurs complémentarités, les pôles de croissance, les bassins de production, les corridors logistiques, les villes intermédiaires à consolider et les services nécessaires à la stabilisation des populations.

Ensuite seulement devraient venir les financements.

Or l’approche projet tend souvent à inverser la logique : l’argent disponible contribue à déterminer ce que l’on fait, au lieu que ce que la Nation a décidé de faire détermine les financements qu’elle recherche.

Ce constat conduit à une interrogation dérangeante.

La Mauritanie manque-t-elle seulement de financement, ou manque-t-elle surtout de capacité à transformer durablement le financement en services publics, en institutions et en richesse ?

Les partenaires eux-mêmes semblent aujourd’hui reconnaître indirectement cette difficulté.

En juin 2025, la Banque mondiale a accordé 50 millions de dollars pour améliorer l’efficacité de la dépense publique. Mais, fait particulièrement intéressant, 42 millions prennent la forme d’un Programme pour les résultats, contre 8 millions seulement sous forme classique de financement de projet d’investissement. La Banque mondiale présente cette opération comme la première opération de financement-programme de ce type en Mauritanie, reliant les décaissements à des résultats mesurables et visant explicitement à renforcer les systèmes gouvernementaux.

Cette évolution mérite d’être méditée.

Elle revient implicitement à poser la bonne question : plutôt que financer indéfiniment des îlots d’efficacité extérieure à l’administration, pourquoi ne pas financer la performance de l’administration elle-même ?

C’est précisément la réflexion qu’il faudrait approfondir. En plus, devrait-ont également aborder un sujet plus sensible : la gouvernance.

Les gros volumes de financement, les marchés, les recrutements, les prestations intellectuelles et les acquisitions associés aux projets peuvent évidemment générer des possibilités de captation et de conflits d’intérêts si les mécanismes de contrôle sont insuffisants.

Mais il serait intellectuellement imprudent d’affirmer que l’approche projet produit par elle-même l’enrichissement illicite des élites. La causalité est plus complexe.

La vraie question est de savoir si un système caractérisé par une multiplicité de financements, de procédures, d’unités d’exécution et de centres de décision devient suffisamment lisible pour être contrôlé efficacement par le Parlement, les institutions de contrôle, la société civile et les citoyens.

Il est peut-être temps d’inverser la logique. En effet, la Mauritanie gagnerait désormais à passer progressivement de l’État accompagnateur des projets à l’État maître d’ouvrage du développement.

Cela supposerait cinq ruptures.

1. Un seul programme national d’investissement

Tout investissement important, qu’il soit financé par le budget national, un prêt, un don ou une institution internationale, devrait s’inscrire dans une programmation nationale unique.

Le partenaire financerait une priorité mauritanienne, plutôt que la Mauritanie ne construise une priorité autour de l’offre d’un partenaire.

2. Remettre le ministère au centre

La règle devrait devenir simple :

Une politique publique, une administration responsable, un budget identifiable, des résultats évaluables.

Les unités de gestion autonomes devraient devenir exceptionnelles. Les fonctions qu’elles remplissent devraient progressivement revenir aux directions compétentes des ministères.

Le programme disparaît un jour. L’administration, elle, reste.

3. Territorialiser l’investissement

Avant toute programmation sectorielle devrait exister une programmation territoriale.

Que voulons-nous faire de Nouadhibou, Rosso, Kaédi, Kiffa, Atar, Aleg, Néma, Tidjikja, Aïoun, Akjoujt, Zouerate ou Sélibaby à l’horizon de vingt, trente ou cinquante ans ?

Quels pôles agricoles, pastoraux, miniers, industriels, logistiques, touristiques ou universitaires voulons-nous structurer ?

Ce n’est qu’une fois ces vocations définies que les ministères devraient programmer leurs équipements.

Il faut passer de la somme des projets sur le territoire à un projet pour chaque territoire.

4. Financer des résultats plutôt que des structures

L’évolution récente vers des financements liés aux résultats offre ici une piste prometteuse. La réforme ne doit pas seulement simplifier les modalités des bailleurs. Elle doit permettre aux administrations mauritaniennes de retrouver responsabilité et capacité d’action.

L’indicateur pertinent n’est pas le taux de décaissement. Un financement dépensé à 100 % n’est pas nécessairement une preuve de performance, de projet réussi ou d’investissement à impact significativement positif.

Les véritables questions viennent cinq ou dix ans plus tard : l’équipement fonctionne-t-il ? Qui l’entretient ? Combien coûte-t-il ? Le service est-il meilleur ? L’administration sait-elle désormais réaliser seule ce qui nécessitait auparavant le projet ?

5. Soumettre l’emprunt à une doctrine nationale

Enfin, aucun projet financé par dette ne devrait être jugé uniquement sur sa conformité aux critères du bailleur.

Chaque emprunt devrait répondre publiquement à trois questions :

1. quelle transformation économique ou sociale finance-t-il ?
2. quelle institution nationale en assurera durablement la gestion ?
3. quelle richesse ou quelle économie budgétaire permettra demain d’en supporter le coût ?

Il faudrait prolonger cette logique : la soutenabilité financière doit être accompagnée d’une soutenabilité institutionnelle et territoriale.

Il ne s’agit donc pas de déclarer la guerre à la Banque mondiale, au FMI, à l’Union européenne, aux banques arabes, à la Banque africaine de développement ou aux agences bilatérales.

Ce serait aussi facile qu’inefficace. La responsabilité est partagée, et probablement, en premier lieu, nationale.

Un partenaire propose ses instruments. Un État souverain définit sa politique.

Le problème commence lorsque le premier possède une stratégie plus précise que le second, lorsque le calendrier du financement prend le pas sur celui de la planification nationale et lorsque la capacité de préparer un document de projet devient plus importante que celle de concevoir une politique publique.

Les partenaires techniques et financiers ne doivent donc pas disparaître. Ils doivent tout simplement devenir de véritables partenaires. C’est-à-dire accepter que le centre de gravité du développement ne soit ni Washington, ni Bruxelles, ni Paris, ni une agence d’exécution, mais l’État mauritanien, ses collectivités et, in fine, ses citoyens.

En outre, plusieurs décennies d’expérience nous invitent à distinguer deux choses que nous avons trop souvent confondues : financer le développement et construire la capacité de se développer.

Le premier peut s’acheter, tandis que le second exige des institutions.

Un projet peut construire une route en trois ans. Une administration compétente doit savoir planifier, construire et entretenir les routes pendant cinquante ans.

Un projet peut équiper un hôpital. Un État doit être capable d’organiser durablement un système sanitaire.

Un projet peut financer un forage. Une politique d’aménagement doit savoir pourquoi une population s’installe ici plutôt qu’ailleurs, comment elle vivra et quelle activité économique permettra au territoire de perdurer.

C’est pourquoi le véritable indicateur de réussite de la coopération au développement devrait être paradoxal : un bon projet est celui qui rend le prochain projet inutile.

La Mauritanie n’a certainement pas besoin de moins d’investissements. Elle a besoin de beaucoup plus de cohérence entre eux. Elle n’a pas nécessairement besoin de moins de partenaires. Elle a besoin d’être davantage propriétaire de la doctrine qui organise leur intervention.

Après des décennies consacrées à financer des projets, le temps est peut-être venu de financer un projet beaucoup plus ambitieux : l’État lui-même.

Un État capable de penser le long terme, d’aménager son territoire, d’arbitrer entre les priorités, de mobiliser et contrôler ses ressources, de rendre compte au citoyen et surtout de dire à ses partenaires : « Voici notre projet de pays. Si vous souhaitez nous accompagner, inscrivons ensemble vos financements à l’intérieur de celui-ci. »

Ce jour-là, la coopération cessera progressivement d’être une industrie du projet. Elle redeviendra ce qu’elle n’aurait jamais dû cesser d’être : un instrument temporaire au service d’une ambition nationale permanente.

 

Debellahi ABDEL JELIL

Nouakchott le 01/10/2026